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今年十一屆全國(guó)人大五次會(huì)議期間，四川信托董事長(zhǎng)劉滄龍聯(lián)合38名全國(guó)人大代表共同簽名，將《關(guān)于建議全國(guó)人大開(kāi)展<信托法>立法后評(píng)估工作，加快推進(jìn)<信托法>配套制度建設(shè)的議案》提交至全國(guó)人大。有消息表明，全國(guó)人大收到該議案后高度重視，派專(zhuān)人與劉滄龍進(jìn)行溝通，并且書(shū)面回復(fù)結(jié)果正在辦理過(guò)程中。為什么要開(kāi)展《信托法》立法后評(píng)估工作，加快推進(jìn)《信托法》配套制度建設(shè)的意義在哪里？就此，記者采訪(fǎng)了中國(guó)信托協(xié)會(huì)專(zhuān)家理事李憲明律師。

記者：作為信托行業(yè)的專(zhuān)家，您認(rèn)為開(kāi)展《信托法》立法后評(píng)估工作，加快推進(jìn)《信托法》配套制度建設(shè)的意義在哪里？

李憲明：從法律發(fā)展的角度看，《信托法》頒布實(shí)施僅僅是我國(guó)信托制度發(fā)展的一個(gè)開(kāi)端。信托制度從一塊陌生的土壤移植過(guò)來(lái)，與現(xiàn)有錯(cuò)綜復(fù)雜的法律制度之間需要有個(gè)長(zhǎng)期的磨合適應(yīng)過(guò)程?？梢哉f(shuō)，一部?jī)H有74個(gè)條文的《信托法》確定了信托制度的軀干，要想成長(zhǎng)為一棵參天大樹(shù)，需要發(fā)達(dá)的根系、樹(shù)枝和綠葉。這就是信托配套制度建設(shè)的作用。

我國(guó)需要完善的信托配套制度數(shù)量多、內(nèi)容復(fù)雜，涉及的國(guó)家機(jī)構(gòu)多，需要在立法機(jī)關(guān)層面進(jìn)行組織協(xié)調(diào)。通過(guò)立法后評(píng)估工作，對(duì)現(xiàn)行的信托法律制度進(jìn)行全面、系統(tǒng)、客觀(guān)的評(píng)估，準(zhǔn)確地把握法律法規(guī)制定的科學(xué)合理性和實(shí)際執(zhí)行的有效性，為法律法規(guī)的修改、補(bǔ)充或廢止，提供客觀(guān)依據(jù)，有效調(diào)動(dòng)立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的整體資源。

立法后評(píng)估對(duì)《信托法》的普及應(yīng)用有重要意義。我國(guó)《信托法》的定位是作為一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)管理制度，規(guī)定信托當(dāng)事人之間的基本民事法律關(guān)系。信托制度的實(shí)施將推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、政治的深刻變革，對(duì)整個(gè)社會(huì)有深遠(yuǎn)的影響。從《信托法》實(shí)施的情況看，人們還沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到信托的制度價(jià)值和功能。信托制度不同于某一行業(yè)或部門(mén)的立法，能夠立竿見(jiàn)影解決人們看得見(jiàn)、摸得著的問(wèn)題。他是通過(guò)調(diào)整人們之間的財(cái)產(chǎn)關(guān)系、利益結(jié)構(gòu)和觀(guān)念意識(shí)，來(lái)影響社會(huì)基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和設(shè)計(jì)。這種影響更重大，但往往被人們忽視。立法后評(píng)估能夠檢驗(yàn)信托制度在實(shí)踐中起到的作用，推動(dòng)信托制度的普及應(yīng)用，解決社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。

立法后評(píng)估也是維護(hù)信托當(dāng)事人的合法權(quán)益，保護(hù)投資者利益，維護(hù)金融秩序的客觀(guān)需要。信托應(yīng)用的廣泛性、靈活性，信托受益人制度和信托財(cái)產(chǎn)獨(dú)立性制度，在推動(dòng)金融創(chuàng)新、多層次資本市場(chǎng)建設(shè)方面發(fā)揮著重要作用。這樣一個(gè)有效的制度工具也具有兩面性，如同潘多拉的盒子，打開(kāi)之后需要我們有能力掌控它。由于配套制度不健全、監(jiān)管手段和渠道的局限性，金融信托領(lǐng)域也存在一些潛在的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。立法后評(píng)估能夠全面、準(zhǔn)確地掌握信托在金融領(lǐng)域發(fā)揮作用的情況，引導(dǎo)金融信托的健康發(fā)展。

記者：據(jù)您了解，對(duì)于人大代表的提案，在落實(shí)上一般需要經(jīng)過(guò)什么程序？作為一名律師和信托專(zhuān)家，您能否舉出一些具體案例，說(shuō)明開(kāi)展《信托法》立法后評(píng)估工作、加快推進(jìn)《信托法》配套制度建設(shè)的作用。

李憲明：人大代表的提案是個(gè)統(tǒng)稱(chēng)，包括議案和建議、意見(jiàn)。根據(jù)全國(guó)人大的有關(guān)規(guī)定，在大會(huì)會(huì)議期間提出的代表議案，大會(huì)秘書(shū)處應(yīng)當(dāng)召開(kāi)有各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)負(fù)責(zé)人參加的代表議案處理協(xié)調(diào)工作會(huì)議，研究議案處理的具體建議，向大會(huì)主席團(tuán)提出議案處理意見(jiàn)的報(bào)告。大會(huì)主席團(tuán)決定代表議案是否列入本次會(huì)議議程，或者先交有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)審議。對(duì)于暫時(shí)不能列入會(huì)議議程的議案，可以建議列入全國(guó)人大常委會(huì)的立法規(guī)劃或者相關(guān)工作的計(jì)劃。

大會(huì)期間，代表向全國(guó)人大及其常委會(huì)提出的對(duì)各方面的建議、批評(píng)和意見(jiàn)，由全國(guó)人大常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)進(jìn)行整理和研究，提出分析報(bào)告，擬定各項(xiàng)建議、批評(píng)和意見(jiàn)由誰(shuí)承辦的計(jì)劃。經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)辦公會(huì)議討論同意后，及時(shí)召開(kāi)交辦會(huì)議，會(huì)同國(guó)務(wù)院辦公廳、最高人民法院辦公廳、最高人民檢察院辦公廳和其他有關(guān)機(jī)關(guān)、組織具體落實(shí)。

社會(huì)財(cái)富的迅速增長(zhǎng)催生了我國(guó)資產(chǎn)管理市場(chǎng)的大發(fā)展。由于金融分業(yè)經(jīng)營(yíng)和行業(yè)準(zhǔn)入的限制，在繁榮的資產(chǎn)管理活動(dòng)背后，隱含著制度性風(fēng)險(xiǎn)。各類(lèi)機(jī)構(gòu)通過(guò)委托代理、信托基金、公司企業(yè)、有限合伙等多種制度形式開(kāi)展資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)。進(jìn)行資產(chǎn)管理所要求的分別管理、分別記賬、風(fēng)險(xiǎn)隔離等經(jīng)營(yíng)原則，在各種制度之間存在巨大差異。因缺乏對(duì)各種資產(chǎn)管理制度實(shí)施效果的評(píng)估和比較，形形色色的資產(chǎn)管理活動(dòng)往往避過(guò)監(jiān)管的視野，甚至影響國(guó)家宏觀(guān)調(diào)整政策的實(shí)施，投資人也不能夠有效識(shí)別，規(guī)避投資風(fēng)險(xiǎn)。與其他制度相比，信托在我國(guó)是一種新生制度。對(duì)實(shí)踐中的信托制度進(jìn)行后評(píng)估工作，能夠更準(zhǔn)確地對(duì)信托的功能和價(jià)值進(jìn)行定位，有效規(guī)范和引導(dǎo)信托活動(dòng)，充分發(fā)揮信托的作用。

另一個(gè)常見(jiàn)的事例是關(guān)于信托登記。我國(guó)《信托法》第十條規(guī)定了信托登記制度：“設(shè)立信托，對(duì)于信托財(cái)產(chǎn)，有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)辦理登記手續(xù)的，應(yīng)當(dāng)依法辦理信托登記。未依照前款規(guī)定辦理信托登記的，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)辦登記手續(xù)；不補(bǔ)辦的，該信托不產(chǎn)生效力?！钡?，關(guān)于如何辦理信托登記的配套規(guī)定缺位，登記機(jī)構(gòu)一般以沒(méi)有相關(guān)規(guī)定為由，對(duì)于信托活動(dòng)涉及的財(cái)產(chǎn)不予辦理信托登記。有關(guān)房屋、車(chē)輛等需要辦理登記手續(xù)的財(cái)產(chǎn)，有的當(dāng)事人在信托文件中規(guī)定信托登記的事宜，然后另行簽署一份信托財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓合同來(lái)完成權(quán)屬過(guò)戶(hù)登記和信托登記，或者利用質(zhì)押、抵押登記并輔以公證來(lái)代替信托登記。發(fā)生糾紛后，信托活動(dòng)的合法性存在爭(zhēng)議，信托當(dāng)事人的合法權(quán)益無(wú)法得到有效保護(hù)。信托制度在我國(guó)未能得到廣泛應(yīng)用，財(cái)產(chǎn)信托業(yè)務(wù)沒(méi)有開(kāi)展，在很大程度上受到了信托登記制度不健全的制約。

信托稅收也是一個(gè)普遍性的問(wèn)題。信托活動(dòng)涉及復(fù)雜的稅收關(guān)系。進(jìn)行任何信托活動(dòng)首先都會(huì)遇到如何納稅，如何征稅的情況。十多年來(lái)，我國(guó)信托業(yè)開(kāi)展信托業(yè)務(wù)，在稅收問(wèn)題上一直“摸著石頭過(guò)河”。各地稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)于信托活動(dòng)涉及的營(yíng)業(yè)稅、所得稅等的征繳問(wèn)題理解不一。近年來(lái)，個(gè)別地方的稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)信托公司進(jìn)行例行檢查后，要求信托公司補(bǔ)繳以往年度欠繳的稅款，甚至作出處罰決定。因?yàn)槿狈y(tǒng)一的信托稅收制度規(guī)定，無(wú)論是監(jiān)管機(jī)構(gòu)還是信托當(dāng)事人都無(wú)所適從。

記者：您認(rèn)為《信托法》立法后評(píng)估工作應(yīng)該如何進(jìn)行？哪些《信托法》配套制度建設(shè)應(yīng)該完善，從操作層面看，哪些相對(duì)容易可以先行？

李憲明：法律規(guī)范的后評(píng)估是規(guī)則制定機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的一項(xiàng)工作。早在2006年國(guó)務(wù)院就已開(kāi)展了行政法規(guī)層面立法的后評(píng)估工作。人大立法層面的立法后評(píng)估于2010年開(kāi)始試點(diǎn)，2011年正式實(shí)施。立法后評(píng)估是全國(guó)人大、政府部門(mén)等檢驗(yàn)立法質(zhì)量、完善法律體系，確保法律有效實(shí)施的重要手段。

開(kāi)展《信托法》立法后評(píng)估工作應(yīng)當(dāng)考慮信托實(shí)踐的需要和制度建設(shè)的現(xiàn)實(shí)可行性。完善信托立法、進(jìn)行配套制度建設(shè)，可以采取修改、制定法律行政法規(guī)，進(jìn)行立法解釋、司法解釋、案例指導(dǎo)等多種形式。路徑選擇上，發(fā)揮司法資源的作用可能更具有現(xiàn)實(shí)意義。

與一般的民事法律制度不同，人民法院在信托制度的發(fā)展和完善過(guò)程中，發(fā)揮著特有的作用。我國(guó)《信托法》也賦予了人民法院對(duì)信托活動(dòng)進(jìn)行審查監(jiān)督的權(quán)力。信托制度中蘊(yùn)含的獨(dú)特的理念和精神，單純用法律條文表述難以窮盡，需要在信托活動(dòng)和司法實(shí)踐中把握和運(yùn)用。我國(guó)一些重要法律的實(shí)施，都有配套的司法解釋。最高人民法院發(fā)布的司法解釋?zhuān)哂蟹尚ЯΑ?span lang="EN-US">2010年11月，最高人民法院出臺(tái)《關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》。規(guī)定明確，指導(dǎo)性案例的唯一發(fā)布主體為最高法院，各級(jí)人民法院審判類(lèi)似案例時(shí)應(yīng)當(dāng)參照?qǐng)?zhí)行。案例指導(dǎo)相對(duì)于司法解釋更為靈活，將一些典型的信托案例適時(shí)編入案例指導(dǎo)能夠及時(shí)滿(mǎn)足司法實(shí)踐的需要。

關(guān)于配套制度建設(shè)的內(nèi)容，在必要性上，首先應(yīng)當(dāng)進(jìn)行信托登記制度建設(shè)。信托財(cái)產(chǎn)獨(dú)立性是信托制度區(qū)別于其他類(lèi)似制度的根本特征，沒(méi)有信托登記制度，信托財(cái)產(chǎn)的獨(dú)立性無(wú)法保障?！缎磐蟹ā穼?shí)施伊始，人們開(kāi)展信托活動(dòng)就受到信托登記問(wèn)題的困擾，信托制度的應(yīng)用范圍和實(shí)效也因此大打折扣。應(yīng)當(dāng)指出，在信托配套制度建設(shè)工作中，信托登記制度的難度最大，涉及的法律、行政法規(guī)、政府機(jī)構(gòu)數(shù)量多。近幾年，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)一直在積極推進(jìn)信托登記制度建設(shè)工作，因?yàn)楦鞣N因素始終未能取得實(shí)質(zhì)性突破。

在操作層面，比較容易實(shí)施的重要配套制度是公益信托制度。《信托法》專(zhuān)設(shè)一章，共十五條規(guī)定公益信托。關(guān)于公益信托主管機(jī)構(gòu)、審批程序、信托監(jiān)察人的基本條件等問(wèn)題仍然需要進(jìn)一步的完善、明確。公益信托活動(dòng)的內(nèi)容廣泛，管理機(jī)構(gòu)可能涉及教育行政、民政衛(wèi)生、科技體育等部門(mén)。從我國(guó)公益信托的實(shí)踐看，這種為多頭主管，主管部門(mén)不明確的分散管理模式阻礙了公益信托活動(dòng)的開(kāi)展。中國(guó)銀監(jiān)會(huì)和民政部曾多次研究、探討推進(jìn)公益信托發(fā)展，發(fā)揮公益信托緩解社會(huì)壓力、促進(jìn)社會(huì)和諧、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，面臨的主要制度障礙就是公益事業(yè)主管機(jī)構(gòu)的職責(zé)不清。