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信托業(yè)的健康發(fā)展離不開信托監(jiān)管。靈活有效的信托監(jiān)管將促進我國信托業(yè)全面加強風險管理，完善內部控制制度，改進信息披露制度。加強信托監(jiān)管，需要監(jiān)管部門推進監(jiān)管的規(guī)范化、全程化，保證監(jiān)管的持續(xù)性和有效性。

目前信托監(jiān)管制度中的問題

1、信托監(jiān)管法律法規(guī)的建設落后于實踐。

信托監(jiān)管機關對信托機構監(jiān)督管理的主要內容包括：對信托機構市場準入管理、業(yè)務經營范圍管理、業(yè)務監(jiān)督管理、信托從業(yè)人員資格管理等。由于目前信托機構均由信托投資公司重組而成，不存在信托機構的新設問題，而且信托機構的經營范圍已經由法規(guī)明確規(guī)定，從業(yè)人員資格管理的重要性也顯然不及業(yè)務的監(jiān)督管理，因此，在所有的監(jiān)管項目中，業(yè)務的監(jiān)督管理是最重要的。

對信托公司的業(yè)務監(jiān)督管理，主要是對其信托本業(yè)的監(jiān)督管理，內容至少包括：①對信托業(yè)務品種的管理；②對業(yè)務規(guī)模的控制管理；③對信托業(yè)務機構及分支機構的管理；④對信托業(yè)務文件的管理；⑤對信托業(yè)務推介的管理；⑥對信托財產管理、運用的監(jiān)督管理，包括對關聯(lián)交易的管理；⑦對信托機構信息披露的監(jiān)督管理；⑧信托業(yè)務會計核算的管理；⑨對信托報酬的管理；⑩賠償準備金制度。

一法兩規(guī)只是為信托公司開展信托業(yè)務提供了最基礎的制度架構。自一法兩規(guī)頒布實施后，信托業(yè)和社會各界期望的后續(xù)制度和法規(guī)一直未能陸續(xù)出臺，期間銀監(jiān)會通過一些“通知”對兩規(guī)進行了一些補充，雖然最近銀監(jiān)會向社會發(fā)出《信托投資公司房地產信托業(yè)務管理暫行辦法(征求意見稿)》，但是信托業(yè)界和理論界許多人都認為，這個法規(guī)草稿存在相當多的不完善之處?？傮w而言，制度建設進展遠遠跟不上形勢發(fā)展的要求。

2、監(jiān)管框架的缺陷。

信托業(yè)號稱四大金融支柱之一，但長期以來，信托業(yè)缺乏權威的、行之有效的監(jiān)管架構。無論是人民銀行時期還是現(xiàn)在的銀監(jiān)會，具體管理信托公司的職能部門僅僅是非銀司下設的信托處。這種機構設置不能適應新時期信托業(yè)發(fā)展和監(jiān)管的客觀需要，也與信托業(yè)的重要地位很不相稱。目前信托法規(guī)建設的滯后可能與信托監(jiān)督管理機構在級別和人員配備上的嚴重不足存在直接關系。

除了上述問題之外，信托監(jiān)管架構的另一個重要缺陷就是信托業(yè)的監(jiān)督管理實際上被人為地分割。目前除了銀監(jiān)會通過“兩規(guī)”等法規(guī)規(guī)范、監(jiān)管信托公司以外，還有證監(jiān)會頒布的規(guī)范證券類業(yè)務相應的規(guī)章，即一類是《證券投資基金管理暫行辦法》和《開放式證券投資基金試點辦法》；另一類就是證監(jiān)會關于綜合類證券公司受托投資管理業(yè)務的規(guī)定。由此可見，對于信托監(jiān)管的法律法規(guī)實際上體現(xiàn)在三個方面，銀監(jiān)會管信托公司的；證監(jiān)會管基金公司的；證監(jiān)會管券商的。我們可以將基金脫離信托法理另成體系，也可能不宜改變歷史形成的管理架構，因此而存在的問題也就是這三個方面如何保持一致。

另外，券商、證券投資基金由中國證監(jiān)會監(jiān)管；信托公司由銀監(jiān)會行使監(jiān)督職責；產業(yè)投資基金則由國家計委統(tǒng)籌管理；而數(shù)量巨大的私募基金還處于監(jiān)管空白區(qū)。這意味著，在同一片天空下，做同樣的業(yè)務或者實際上是同樣的業(yè)務，只是因為公司類別或業(yè)務名稱不同，可能分屬于完全不同的法律約束，受不同機關的管轄，并且接受不同的管理。

3、信托監(jiān)管不到位。

我國信托業(yè)長期以來定位不清、功能不明、發(fā)展方向不明確、制度設計不合理、管理混亂等等，可以說都與監(jiān)管不到位有不同程度的關系。對信托業(yè)的監(jiān)管，主要集中在淺層次的審批和問題的應急處理等管理性功能上，在監(jiān)管觀念、內容、手段等方面存在的不足和缺陷，忽略了在行業(yè)規(guī)劃、制度建設、配套政策、風險管理、市場協(xié)調等方面的服務性功能，而這些恰恰是對信托業(yè)規(guī)范發(fā)展真正具有決定性價值的東西。

⑴在監(jiān)管觀念方面，歷史上監(jiān)管部門實際上是按照“貓鼠”理論來看待和處理與信托業(yè)的關系，把自身置于與信托業(yè)對立的立場上，結果是，把金融監(jiān)管變成了金融管制，使得監(jiān)管者和被監(jiān)管者之間缺乏平等對話的機制，缺乏信息溝通的渠道，形成不了解決問題的合力，使得信托業(yè)發(fā)展過程中存在的一些深層次問題長期被擱置，久拖不決。

⑵在監(jiān)管內容方面，存在著重機構審批輕視業(yè)務監(jiān)管、重合規(guī)性監(jiān)管忽視風險性監(jiān)管、重機構監(jiān)管而缺乏制度設計。對信托業(yè)的監(jiān)管，側重于淺層次的機構審批，缺少對業(yè)務方面的充分指導與監(jiān)督，使得信托業(yè)在業(yè)務發(fā)展方面存在的一些矛盾，比如業(yè)務規(guī)范與創(chuàng)新問題等，長期無法得到解決，加劇了行業(yè)內僧多粥少、無序競爭、盲目發(fā)展的情形。

⑶在監(jiān)管手段方面，重現(xiàn)場檢查而忽略了持續(xù)性的非現(xiàn)場檢查、重文件監(jiān)管而缺乏法律手段的監(jiān)管。經常出現(xiàn)朝令夕改，游戲規(guī)則多變的現(xiàn)象。

4、信托業(yè)的自律機制不健全。

信托業(yè)在歷史上的風險主要表現(xiàn)為資產質量差、資產負債結構與期限不匹配，以及由此產生的支付困難和財務虧損。一法兩規(guī)出臺后，信托業(yè)的風險主要表現(xiàn)在信托公司由于主觀和客觀原因未盡善良管理人義務（如金新信托投資公司的“乳品股權投資信托”的股權根本就沒有過戶，資金是否真正用于收購乳品公司的股權令人懷疑）及財產管理能力的低下問題。這些風險大都與信托投資公司缺乏健全的自律機制有關。相當一部分信托投資公司長期以來沒有完整的公司治理結構，缺乏內部控制系統(tǒng)，更談不上企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃，盲目擴張和經營，內部管理極其混亂。

上述存在的問題首先要從完善信托法律法規(guī)制度著手解決，沒有法律法規(guī)制度的建設，是不可能從根本上解決信托業(yè)規(guī)范發(fā)展的問題的。

構建和完善信托監(jiān)管制度體系

單純就信托公司的信托業(yè)務而言，需要建立、健全的信托法規(guī)或者與信托業(yè)務相配套的法律、法規(guī)主要有：

1、《信托投資公司信托業(yè)務品種管理辦法》

主要對信托業(yè)務品種進行科學規(guī)范的分類，規(guī)范信托業(yè)務品種的名稱和信托計劃的命名方法，并根據信托業(yè)務品種對信托產品實行備案制或審批制，明確規(guī)定監(jiān)管機關對不規(guī)范的信托業(yè)務品種的檢查、糾正和處罰權等制度。

2、《信托投資公司信托業(yè)務關聯(lián)交易管理辦法》

信托業(yè)務的關聯(lián)交易未必一定是不利于委托人和受益人的，問題在于，要防止信托公司通過關聯(lián)交易變財產管理為圈錢融資等各類可能損害委托人、受益人利益的行為，辦法主要明確信托業(yè)務關聯(lián)交易的概念、范圍，明確關聯(lián)交易的禁止情況、關聯(lián)交易的備案或者審批等。

3、《公開募集集合資金信托業(yè)務管理辦法》

適應中國的國情，信托應該采取公募和私募并行的方式。采取公開募集方式募集信托資金的，為此，應當通過相應的法規(guī)對公開募集信托資金的信托業(yè)務的信托業(yè)務文件設計制作、資金收付代理機構、推介、信息披露、信托財產保管、信托資金運用管理等信托業(yè)務的整個過程進行監(jiān)督管理。

4、《信托投資公司信托業(yè)務信息披露管理辦法》

信托公司的信托業(yè)務信息披露，是涉及投資者作出正確的投資選擇或委托人作出委托選擇的重要依據，也是監(jiān)管機關進行監(jiān)督管理的重要依據。應當借鑒證券市場的信息披露制度，要求信托公司在開展涉及集合資金信托業(yè)務時，必須在銀監(jiān)會指定的信托信息披露媒體進行規(guī)范的信息披露。

5、《信托登記管理辦法》

主要規(guī)定信托登記的主體、需要進行信托登記的信托財產的范圍、信托登記的管理機關、信托登記的具體事項、信托登記產生的法律糾紛的解決等。

6、《信托投資公司信托合同規(guī)范指引》

在大多數(shù)情況下，信托合同由信托公司單方面擬訂，是格式合同，容易出現(xiàn)合同條款和內容片面有利于受托人而不利于委托人、受托人的問題。因此，人民銀行應當通過相關法規(guī)規(guī)范信托合同的格式、主要內容和主要條款等。

7、《信托投資公司風險控制制度指引》

“指引”主要對信托公司的內部控制制度和風險防范措施作出原則規(guī)定。

8、《商業(yè)銀行與信托投資公司信托業(yè)務合作管理辦法》

辦法主要對商業(yè)銀行與信托公司就開展信托業(yè)務進行合作的范圍、合作形式、合作方法進行規(guī)范。應該明確在信托公募情況下的商業(yè)銀行作為信托財產保管人的身份，并對信托財產保管的具體行為作出規(guī)定。

9、《信托投資公司信托資金保險制度》

信托法規(guī)定，除非受托人未盡善良管理人之義務，信托投資的風險由受益人承擔。但是，信托業(yè)在中國尚處于起步階段，投資者對信托風險的承擔能力尚有待培養(yǎng)，而且目前的一一對應的信托（一個集合資金信托只能運用于一個法人單位的一個項目）不符合分散風險的原則，對一個具體的項目而言，在管理層改變游戲規(guī)則之前，可能出現(xiàn)完全的信托風險的情況，即信托財產的本金全部虧空的情況，對投資者而言是難于承受的。因此建立資金信托的信托財產保險制度意義重大。

信托資金保險制度應該規(guī)定信托保險資金的籌措方式、管理機構、運用方式等。

10、《信托投資公司信托合同規(guī)范指引》

在大多數(shù)情況下，信托合同由信托公司單方面擬訂，是格式合同，容易出現(xiàn)合同條款和內容片面有利于受托人而不利于委托人、受托人的問題。因此，應當通過相關法規(guī)規(guī)范信托合同的格式、主要內容和主要條款等。

11、《信托機構會計制度》

信托財產屬獨立于信托公司的財產,縱使信托公司破產，它也不能進入清盤之列。信托投資公司除向監(jiān)管機關上報自身公司的資產負債表、損益表外，在信托業(yè)務方面，要專門另報信托財產目錄之類的業(yè)務報告。這樣一來，原來信托投資公司資產負債表中的大量內容，應該變成信托財產目錄之類的報表，是客戶委托多少錢、花到什么地方這一委托財產概念，而不是傳統(tǒng)意義上的資產和負債的概念。所以資產負債表、會計科目制度都要進行改變。

與此相適應,現(xiàn)在的非現(xiàn)場檢查指標體系也要進行改革。原來的一套指標體系基本上是照抄銀行監(jiān)管的一套辦法，包括資產負債比例管理、銀行存款準備金比例等，信托投資公司都不允許吸收存款了，而非現(xiàn)場檢查指標卻依舊未變。這種情況應該及早改變。